Предыдущая   На главную   Содержание   Следующая
 
 3. ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ НОВЫХ ГРАНИЦ РФ И ФОРМИРОВАНИЕ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ
 
Государственная граница Российской Федерации, образовавшаяся после распада СССР, почти на четверть своей протяженности является новой. Ранее эта часть границы имела административный статус и поэтому не нуждалась в пограничном обустройстве. Сегодня новые участки государственной границы оказались неподготовленными для охраны, защиты, регламентированного пропуска трансграничных потоков людей и грузов.
С изменением статуса отдельных участков границы Российской Федерации изменился социально-экономический климат приграничных регионов, которые до этого были "глубинкой". На новых, необорудованных участках государственной границы в последние годы были размещены войска и органы Пограничной службы, Государственного таможенного комитета, других органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении пропуска трансграничных потоков. Пограничной службой взяты под охрану участки государственной границы с Эстонией, Латвией, Литвой, Украиной, Грузией, Азербайджаном, Казахстаном - всего более 12 тыс. км. При этом для бытового обустройства и размещения контингентов пограничников зачастую использовались малоприспособленные помещения и другие объекты городской инфраструктуры.
Обычно работы по обустройству помещений и инженерному оборудованию территории велись параллельно с выполнением основных задач по охране границы, насколько это возможно в условиях срочной передислокации войск, органов и организаций. Но даже такое, "на скорую руку", обустройство границы произведено не везде. До сих пор большая часть новых участков границы остается необорудованной в пограничном отношении и зачастую практически неконтролируемой.
Планомерное оборудование новой границы Российской Федерации займет несколько лет и потребует больших инвестиций. В ряде случаев оно связано с ведением переговоров с сопредельными, а порой и с третьими странами.
Российское порубежье представляет собой поистине уникальную территорию. Как известно, российская граница остается самой протяженной в мире (около 61 тыс. км). Россия граничит с шестнадцатью государствами. Из них лишь с шестью странами границы полностью оформлены в международно-правовом отношении. Никакое другое государство мира не имеет такого количества стран-соседей (Китай - 13, США - только 3).
Приграничные субъекты Российской Федерации (а это 45 из 89) занимают 76,6 % территории страны. В них проживает свыше 43 % ее населения. Значительная часть хозяйствующих организаций и населения в той или иной форме связана с границей: они работают в пограничной зоне, строят объекты инфраструктуры, то есть постоянно пересекают границу в интересах поддержания привычных форм жизнеобеспечения. Возникшая при этом особая форма взаимоотношений населения и пограничников отличается, с одной стороны, необходимостью контроля за соблюдением установленных на границе режимов, а с другой - потребностью в создании благоприятной социальной среды, в которой местное население является как бы вторым (тыловым) рубежом охраны границы.


НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НОВЫХ УЧАСТКОВ ГРАНИЦЫ РОССИИ

Освоение новых участков государственной границы может быть представлено следующими основными направлениями деятельности.
Первое направление - обустройство новых участков границы. Оно определяется мероприятиями, предусматриваемыми в программах и планах строительства и развития Пограничной службы.
По своему содержанию обустройство складывается из трех частей: во-первых, из первичного инженерного обустройства участка границы, во-вторых, - из обустройства и оборудования зоны дислокации войск и органов Пограничной службы, подразделений других ведомств-участников пограничной деятельности, в-третьих, из необходимого социально-экономического обустройства приграничных территорий, создающего необходимую инфраструктуру пограничных войск. Этот этап рассматривается, вместе с тем, как первый этап реализации пограничной политики, в том числе в форме мероприятий по экономическому развитию приграничных субъектов Российской Федерации.
Расходы на обустройство войск, как правило, финансируются из средств федерального бюджета. Кроме того, могут использоваться и внебюджетные источники финансирования.
Второе направление - реализация специфических мероприятий собственно пограничной политики государства.
Пограничная политика государства является составной частью государственной политики (внутренней и внешней), а также средством реализации Концепции национальной безопасности в пограничной сфере. Она представляет собой систему официально принятых взглядов на цели, задачи, принципы, основные направления и механизмы обеспечения пограничной безопасности страны.
Пограничная безопасность, при всей метафоричности этого термина, играет роль критерия оценки результатов реализации пограничной политики в самом широком смысле этого понятия. Хотя содержание его первоначально складывалось в условиях охраны границы СССР, оно не устарело и даже значительно обогатилось.
В соответствии с Концепцией охраны Государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001 - 2005 гг., утвержденной Президентом России 1 сентября 2001 года, пограничная безопасность обеспечивается в пограничном пространстве, охватывающем государственную границу, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, внутренние морские воды, территориальное море, их подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Основой обеспечения пограничной безопасности является охрана государственной границы, а охрана, в свою очередь, рассматривается как составная часть ее защиты, осуществляемой Пограничной службой в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами - в воздушном пространстве и подводной среде, другими силами (органами) обеспечения безопасности в случаях и в порядке, определенных законодательством Российской Федерации.
Приведенное определение пограничной безопасности отражает в основном военные аспекты защиты и охраны госграницы. Невоенные аспекты обеспечения пограничной безопасности силами и средствами Пограничной службы и других участников пограничной деятельности представлены в нем в меньшей мере. Для оценки результатов невоенной деятельности, влияющих на уровень пограничной безопасности, пограничную безопасность можно представить как результат реализации определенных общественных отношений в пограничной сфере, при котором обществу, государству и гражданам не наносится вреда, а, напротив, создаются условия для реализации интересов, связанных с пересечением государственной границы, оперативно пресекаются нарушения границы и пограничного режима, осуществляется противодействие пограничным угрозам и планомерная деятельность по устранению причин их возникновения.
Практика подтверждает продуктивность предложенного определения тем, что мероприятия по реализации пограничной политики, направленные на обеспечение пограничной безопасности, как правило, помимо традиционных форм, принимают формы, возникающие в связи с новыми социально-экономическими и политическими условиями. Это могут быть прямые двух- и многосторонние таможенные и пограничные договоры пограничных ведомств, взаимодействие оперативно-розыскных служб по поиску и экстрадиции преступников, упрощенные правила пересечения границы в местах развитых родственных связей населения приграничья, создание зон приграничной торговли и др.
Нам представляется необходимым уточнить содержание термина "пограничная безопасность" в части его пространственной принадлежности, с тем, чтобы в нем могла быть более полно отражена его новая составляющая - трансграничная безопасность. Она отличается тем, что содержит представление о единой мере безопасности граждан, обществ и государств сопредельных стран.
Практика трансграничной безопасности уже возникла и развивается, но пока включена в содержание термина "пограничная безопасность" только в части трансграничных водных объектов302. Между тем, противодействие трансграничной преступности требует сотрудничества сопредельных стран не только на водных объектах.
Преодоление трансграничной преступности в равной мере обеспечивает пограничную безопасность по обе стороны границы. Возможны также многосторонние формы сотрудничества по борьбе с трансграничной преступностью. Неполный учет структуры общественных отношений в рамках борьбы с трансграничной преступностью обедняет содержание определения пограничной безопасности при использовании его в качестве критерия оценки результатов реализации проводимой пограничной политики. Это особенно заметно при рассмотрении вопросов борьбы с трансграничной преступностью на основе международных договоренностей.Вопросы координации, возникающие при реализации пограничной политики, на наш взгляд, являются другим важным направлением обеспечения пограничной безопасности на новых участках государственной границы, требующим уточнения. Деятельность по координации регламентирована официальным документом "Основы координации и взаимодействия ФПС России с федеральными органами исполнительной власти в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов". В этом документе ФПС России представлена как головной (координационный) орган исполнительной власти, осуществляющий координацию и взаимодействие субъектов пограничной деятельности, реализующих свои полномочия по защите национальных интересов России в ее пограничном пространстве в соответствии с федеральным законодательством.
Развитие функции координации пограничной деятельности может создавать ситуации, выходящие за пределы компетенции ФПС России, а также других субъектов пограничной деятельности. Например, в таком направлении, на наш взгляд, могут развиваться новые формы организации контртеррористической деятельности. Между тем в "Основах координации:", вопросы трансграничной деятельности не рассматриваются. Представляется, что в перспективе, в связи с развитием межведомственных и межгосударственных связей и взаимодействия, координация пограничной деятельности, как минимум, должна выполняться органом исполнительной власти в ранге государственного комитета. Разрыв в уровнях полномочий координирующего органа (ФПС России) и решаемых им задач уже сейчас можно использовать для объяснения сложившегося состояния сдержанности, замедленности развития функции координации пограничной деятельности, а также фактической нескоординированности многих современных ее проявлений, в том числе и на международном уровне.
Отмеченные направления роста сложности задач охраны и обеспечения пограничной безопасности, реализации пограничной политики могут выражаться в существенных по величине дополнительных потребностях Пограничной службы, например, в части средств, направляемых на финансирование мероприятий по координации противодействия организованной трансграничной преступности в пограничном пространстве.Координация реализации пограничной политики на вновь формирующихся пограничных территориях имеет важную особенность в части изыскания источников финансирования этой деятельности. Дело в том, что координация прямо связана с экономическими интересами субъектов-участников этой деятельности: федеральных органов исполнительной власти, органов власти на местном, муниципальном, региональном уровнях, а также юридических и физических лиц - представителей местной социально-экономической среды, других заинтересованных участников пограничной деятельности, в том числе иностранных.
Заинтересованность субъектов пограничной деятельности создает возможность для привлечения их сил и средств, и в том числе бюджетных и внебюджетных финансов, для финансирования мероприятий по реализации государственной пограничной политики. Эта возможность составляет новое важное направление в деятельности координирующего органа.
Выход проблем реализации пограничной политики на международную арену в еще большей мере обнаружит недостаточность полномочий ФПС России по координации обеспечения новой границы России, особенно на участках, включенных в зону интересов трансграничных преступных группировок. Необходимо более активно изучать перспективу развития пограничной деятельности с позиций консолидации интересов сопредельных стран, развивать законодательную основу пограничной деятельности в этом направлении.
Третье направление - определение источников финансовых средств и создание механизмов финансирования мероприятий по реализации пограничной политики, охране, обустройству мест дислокации войск и органов Пограничной службы на новых участках границы, обустройству других участников пограничной деятельности. Особенно остро стоит вопрос о финансировании обустройства границ Союзного государства, основанного на двусторонних договоренностях. Как отмечено выше, совершенно новой задачей является создание механизма финансирования мероприятий международных проектов в рамках борьбы с международной трансграничной преступностью, например с наркобизнесом.
Сегодня в финансировании мероприятий пограничной политики участвуют федеральный бюджет, государственные и муниципальные бюджеты всех уровней, общественные фонды и частные фирмы. Однако, до сих пор отсутствуют методики оценки стоимости этих мероприятий. В бюджетной классификации статьи расходов на реализацию пограничной политики "не прописаны". Вообще, в силу новизны вопросы стоимости и эффективности специфических мероприятий по реализации государственной пограничной политики никогда не ставились. Это затрудняет планирование ФПС России и другими субъектами пограничной деятельности таких мероприятий на новых участках государственной границы, особенно ввиду отсутствия заинтересованности местных участников и недоступности их финансов.
По нашему мнению, в настоящее время применительно к вопросам пограничной политики недостаточно просто сказать, что поиск источников денежных средств и создание надежного механизма финансирования являются острейшими вопросами. Учитывая специфику целей и методов пограничной политики, сферу ее реализации, необходимо признать, что для успеха в этом деле в новой социально-экономической (рыночной) общественной среде должны возникнуть новые специфические формы консолидации и кооперации местных экономик, адекватные идее координации пограничной политики государственным органом исполнительной власти. При успешном проведении пограничной политики возникновение социумов, адаптированных к условиям пограничной территории, создаст полнокровную и жизнеспособную социально-экономическую среду, в которой пограничникам будет легче выполнять задачи по охране и защите государственной границы. Существенным свойством такой среды должно быть свойство экономической самодостаточности. В это понятие мы включаем, наряду с обеспеченностью региона сырьевыми и прочими ресурсами, развитостью инфраструктуры, также способность к самофинансированию и способность к противодействию местным угрозам экономической безопасности.
Таким образом, способ финансирования мероприятий по реализации пограничной политики на новых пограничных территориях, должен сильно отличаться от схемы централизованного бюджетного финансирования. Традиционный способ финансирования, конечно же, сохранится не только в отношении самой Пограничной службы. Для других субъектов исполнительной власти централизованное бюджетное финансирование, возможно, тоже останется актуальным, хотя определенная часть субъектов пограничной политики финансируется уже сегодня и будет в дальнейшем финансироваться из собственных средств, добываемых в формах коммерческой деятельности на приграничной территории.


ПРОБЛЕМЫ И ЗАДАЧИ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ ПОЛИТИКИ НА НОВЫХ УЧАСТКАХ ГРАНИЦЫ

Основными субъектами пограничной политики Российской Федерации являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения граждан. Перечисленные субъекты пограничной деятельности планируют и проводят в жизнь разнообразные мероприятия по осуществлению пограничной политики. Основные направления этой политики реализуются государством путем включения их в федеральные целевые программы, Пограничную программу Союза России и Беларуси, в мероприятия по осуществлению внешнеполитической, экономической, военной, социальной деятельности государства. Новым аспектом может стать участие Пограничной службы в международных мероприятиях по борьбе с терроризмом.
Деятельность государства по реализации пограничной политики регулируется на основе соответствующей нормативно-правовой базы (более 100 законов и 150 иных нормативных правовых актов). Основными нормативными правовыми актами и программными документами пограничной политики на новых участках границы являются Конституция Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Замысел военного строительства в Российской Федерации, федеральные законы 'Об обороне', 'О статусе военнослужащих', 'О Пограничной службе Российской Федерации', 'О государственном оборонном заказе', Закон Российской Федерации 'О Государственной границе Российской Федерации' с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами в 1994-2001 гг., ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете, ряд указов и посланий Президента Российской Федерации и постановлений Правительства.
В федеральных органах исполнительной власти, федеральных ведомствах-субъектах пограничной деятельности приняты подзаконные ведомственные нормативные акты, отражающие специфику их деятельности в пограничной сфере. В частности, в области финансирования действуют нормативные акты Министерства финансов Российской Федерации.
Необходимые ведомственные нормативные акты изданы и в Пограничной службе: это приказы, директивы и указания директора ФПС России, других должностных лиц.
В субъектах Российской Федерации, особенно приграничных, по вопросам реализации пограничной политики также приняты многочисленные местные законы, постановления, распоряжения. Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации практически сложилась правовая основа реализации пограничной политики. Существенное место в ней занимает правовая база финансового обеспечения деятельности по реализации пограничной политики.
Анализ комплекса правовых основ пограничной деятельности позволяет представить ее как систему мероприятий, организуемых и проводимых в целях полного и своевременного удовлетворения потребностей субъектов пограничной деятельности в финансовых ресурсах, требующихся для реализации заданной пограничной политики, из бюджетных и внебюджетных источников.
Такое определение показывает существенное изменение финансирования пограничной политики. В условиях рыночной экономики Пограничная служба Российской Федерации, да и другие субъекты пограничной деятельности, де-факто опираются не только на государственные, но и на негосударственные финансы, например, на финансово-экономические возможности субъектов пограничной деятельности - инвестиции, кредиты, возвратные средства, в том числе внебюджетные. Однако справедливости ради надо отметить, что внебюджетные формы финансирования пограничной политики развиты пока недостаточно.
Объем финансирования мероприятий по реализации пограничной политики может быть представлен расходами на выполнение следующих групп задач:
1) охрана сложившихся ("старых") участков границы;
2) формирование системы охраны и новой социально-экономической среды на новых участках границы;
3) защита и охрана границы на внешних участках границ сопредельных стран и стран СНГ, то есть обеспечение пограничной безопасности на основе "стратегии двух границ";
4) охрана границ, развитие пограничной инфраструктуры и пограничных отношений Союзного государства России и Беларуси.
Первая группа задач в основном обеспечена правовой базой и механизмом финансирования деятельности Пограничной службы и других ведомств по реализации пограничной политики. Это основное направление реализации пограничной политики.
Вторая группа задач не имеет достаточной правовой базы. Исследования показывают, что процесс формирования системы охраны на новых участках Государственной границы Российской Федерации обещает быть длительным и противоречивым в силу длительности работ по обустройству новых участков границы и восстановления на новой, межгосударственной основе разрушенных исторических, этнических, экономических и других ранее существовавших связей на приграничной территории.
Задачам третьей и четвертой групп свойственна еще меньшая правовая обоснованность. Особое место среди них занимает переговорная деятельность по реализации тех направлений пограничной политики, которые являются результатом международных договоренностей303, а среди этих направлений - реализация мероприятий по оборудованию границы Союза России и Беларуси. Механизмы реализации этой важной составной части пограничной политики в настоящее время являются объектами исследования и практической проработки законодательных предложений по путям ее реализации.
Совершенно новыми по своей форме и уровню реализации являются задачи защиты и охраны границ стран СНГ пограничниками Российской Федерации. Они формулируются в соответствии с так называемым принципом "стратегии двух границ". С экономической точки зрения в условиях рыночной экономики подобные формы пограничной деятельности могут быть представлены как своеобразный экспорт пограничных услуг Пограничной службы Российской Федерации странам СНГ. Однако в силу неразвитости экономических (особенно коммерческих) отношений в пограничной сфере, а также из-за незавершенности процессов "развода" России с бывшими союзными республиками говорить об экспорте пограничных услуг странам СНГ не приходится. Тем не менее, факт эффективной охраны нашими пограничниками внешних "чужих" границ стран СНГ и защиты интересов Российской Федерации на важных, "угрожаемых" направлениях массовой контрабанды и незаконной миграции существует и требует определения современных форм и механизмов ресурсного обеспечения.
В целях характеристики содержания проблем финансово-экономического обеспечения пограничной политики на новых участках границы могут быть рассмотрены следующие задачи Пограничной службы304:
− участие в создании социально-экономических условий для развития промышленности, другой производственной деятельности в приграничных регионах с учетом характера новых международных и межрегиональных связей;
− участие в создании условий для развития эффективной внешнеэкономической деятельности в приграничных регионах;
− обеспечение государственного контроля над использованием стратегических и природных ресурсов приграничных регионов;
− обеспечение регулирования потоков внешней миграции;
− поддержание и развитие исторически сложившихся традиций и обычаев населения, проживающего на приграничной территории, родственных и дружественных связей;
− сохранение и приумножение духовных ценностей, развитие творчества и самодеятельности, содействие обучению и воспитанию подрастающих поколений;
− создание условий для реализации прав человека в области свободы совести в соответствии с конфессиональной принадлежностью;
− создание условий для предотвращения чрезвычайных происшествий и участие в мероприятиях по защите населения при их возникновении.
Для реализации экономического блока задач региональной пограничной политики необходимо реализовать комплекс мер305, в числе которых:
− дальнейшее развитие и совершенствование федеративных отношений, заключение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
− существенная корректировка проведения в регионах экономических реформ, формирование во всех регионах многоукладной экономики, в том числе малого предпринимательства в сфере услуг и в агропромышленном комплексе, становление региональных и межрегиональных рынков товаров, рабочей силы и капитала, развитие институциональной и рыночной инфраструктуры;
− устранение межрегиональных экономических барьеров путем ужесточения контроля над соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции, федерального и местного законодательства, пресечения практики принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, содержащих меры по ограничению перемещения в другие районы товаров, финансовых ресурсов, рабочей силы;
− укрепление экономической базы регионов за счет повышения их финансовой самостоятельности в результате роста экономического потенциала и совершенствования межбюджетных отношений федерального и регионального уровня.
Практика последних лет показывает, что обеспечение удовлетворительных темпов роста промышленного и сельскохозяйственного производства в приграничных регионах возможно прежде всего при активной роли государства. При этом важно, чтобы в регионах была сформирована новая отраслевая и территориальная структура производства, приспособленная к структуре спроса на внешних и внутренних рынках, условиям конкурентоспособности. Это возможно при создании благополучного инвестиционного климата, развитии современных конкурентоспособных производств и видов деятельности, в результате активной экономической политики, предусматривающей усиление государственного контроля над естественными монополиями, активизацию процессов специализации и кооперирования производства.
Особое значение имеет бюджетная поддержка регионов и усиление здесь государственного регулирования экономических процессов. В качестве примера можно привести разработку и реализацию федеральных целевых программ развития регионов, в том числе и приграничных, как важный инструмент осуществления региональной экономической политики. Такими инструментами в настоящее время являются федеральные целевые программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 годы", "Развитие Калининградской области на период до 2010 года", "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)", "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)" и целый ряд других программ, для реализации которых в федеральном бюджете на 2002 г. выделяются определенные финансовые средства.
Кроме того, ежегодно в федеральном бюджете предусматриваются значительные средства для адресной поддержки регионов. Так, в федеральном бюджете на 2002 г. для этих целей были образованы Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и Фонд регионального развития. Ориентировочные объемы финансовых затрат на эти цели определяются на основе анализа сложившейся обстановки в пограничном пространстве и прогноза возможного ее развития, предложений федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, обеспечивающих защиту суверенитета и территориальной целостности, политических, экономических, военных и иных интересов России в пограничной сфере.


ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПОГРАНИЧНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Ввиду существенной новизны постановки проблемы оценки роли и места Пограничной службы в обеспечении экономической безопасности пограничная деятельность, по нашему мнению, должна подвергаться рассмотрению с новых позиций. Например, она может рассматриваться с точек зрения субъектов государственной власти или субъектов экономики (физических и юридических лиц), а именно с позиций их заинтересованности в обеспечении пограничной безопасности. Учет местных условий придает такой заинтересованности конкретность. В этом проявляется существенность регионального аспекта пограничной деятельности с точки зрения поиска источников финансирования пограничной политики. Круг местных субъектов, заинтересованных в обеспечении экономической безопасности, формируется из органов исполнительной власти регионов, субъектов экономики приграничных регионов, других субъектов экономики и пограничной деятельности. Каждому из них свойственны свои критерии оценки экономических результатов пограничной деятельности, свои интересы. Важно, чтобы все они не противоречили генеральному критерию: обеспечению национальной безопасности страны. Выработка системы критериев перечисленных местных субъектов пограничной деятельности потребует больших усилий и займет определенный период времени, поскольку осознание пограничной безопасности как части безопасности экономической достаточно сложно и в настоящее время только начинается.
Сформулируем основные черты регионального аспекта экономической подзадачи пограничной политики.
Во-первых, это учет экономических интересов местных субъектов пограничной деятельности, анализ местных пограничных угроз на каждом конкретном уровне организации деятельности по обеспечению пограничной безопасности, на каждом участке границы.
Во-вторых, для понимания экономического аспекта пограничной политики по-новому должны быть переосмыслены результаты исследования военных экономистов, специалистов в области теории военной экономики. Так, содержание понятия "экономическая безопасность", хотя и не является новым, до настоящего времени недостаточно связывается с экономическим содержанием деятельности пограничников306.
Считается, что теоретические основы экономической безопасности государства исследованы достаточно всесторонне и полно. Например, сущность категории "экономическая безопасность", на наш взгляд, удачно сформулирована в учебнике "Военная экономика (актуальные проблемы)", изданном Военным университетом. В нем отмечено, что под экономической безопасностью государства понимается способность народного хозяйства обеспечивать экономическую, социально-политическую и оборонную стабильность общества в условиях воздействия неблагоприятных внешних и внутренних факторов307. Это определение можно было бы использовать для налаживания местной системы противодействия пограничным угрозам экономической безопасности под эгидой ФПС России. Однако его существенным недостатком является то, что в качестве обобщенного субъекта обеспечения экономической безопасности в нем рассматривается только народное хозяйство, тогда как очевидно, что обеспечение экономической безопасности невозможно без активного участия в этом процессе силового комплекса страны, в частности Пограничной службы. Силовые ведомства являются непосредственными производителями военной, и пограничной безопасности. Деятельность по обеспечению пограничной безопасности объективно обусловлена потребностью граждан, субъектов экономики, общественных организаций и государства в достаточном уровне экономической безопасности в пограничной сфере вообще и в каждом данном регионе в частности.
Именно потребность в экономической безопасности, и опосредовано в пограничной безопасности, в настоящее время недостаточно учитывается при обосновании целей, задач и объемов бюджетных ассигнований на содержание Пограничной службы, да и других силовых ведомств.
В качестве наиболее общего методического принципа определения величины ассигнований на охрану и защиту государственной границы, обеспечение пограничной безопасности может быть рассмотрен принцип адекватности ассигнований: выделяемые объемы ассигнований должны быть адекватны потребностям граждан, субъектов экономики, общественных организаций и государства в обеспечении необходимого уровня пограничной безопасности.
Если при обосновании ассигнований на содержание Пограничной службы этот принцип не учитывается, значит, в принимаемом решении не учитывается потребность граждан, полностью элиминируется экономическая роль пограничного ведомства, игнорируются реальные экономические результаты его деятельности, а само пограничное ведомство, по сложившейся традиции, рассматривается как затратная силовая структура. Решение, определяющее уровень финансирования Пограничной службы без учета ее экономической роли, не отражает новой ситуации, сложившейся на государственной границе, в пограничной сфере, в экономике страны, т.е. оно неадекватно реалиям обеспечения экономической безопасности, и в первую очередь во вновь формирующихся пограничных регионах.


УГРОЗЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ИХ НЕЙТРАЛИЗАЦИИ В ПОГРАНИЧНОЙ СФЕРЕ

За последние годы существенно изменился характер угроз безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, выросла степень их напряженности. Появился ряд новых угроз, которых не было ранее.
К основным обстоятельствам, порождающим пограничные угрозы экономической безопасности, можно отнести следующие:
1) обострение финансового положения силовых и правоохранительных органов исполнительной власти, в том числе и Пограничной службы Российской Федерации;
2) необустроенность и отсутствие необходимой пограничной инфраструктуры на новых участках государственной границы;
3) усиление экономической и демографической экспансии со стороны ряда государств на соответствующих приграничных территориях Российской Федерации;
4) расширение географии и масштабов контрабандной деятельности международных преступных группировок и незаконной (теневой) деятельности российских предпринимателей через государственную границу, в том числе и в части вывоза из страны стратегического сырья и материалов;
5) сохранение правовой неопределенности, провоцирующей продолжение расхищения водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. Ныне существующая нормативная правовая база, которая призвана обеспечивать законность отдельных видов охраны морских биологических ресурсов, требует серьезной доработки. Необходимо создание эффективного государственного механизма приоритетной защиты национальных интересов России в ее морском приграничном пространстве;
6) наращивание странами Балтии усилий по модернизации своих транспортных инфраструктур с целью переориентации существующих грузопотоков из России в западноевропейские государства и обратно. Например, при сохранении указанной тенденции Калининградская железная дорога и морские порты области в ближайшее время могут практически полностью лишиться транзитных грузов, что негативно скажется на экономическом положении Западного региона и страны в целом.
Спектр современных угроз экономической безопасности России на границе и в пограничном пространстве может быть достаточно широким. Полный и подробный его анализ не входит в задачу авторов. Однако представляется необходимым более подробно рассмотреть те угрозы, которые наиболее опасны для экономики страны, ее приграничных регионов и которые следует учитывать при постановке задач перед всеми субъектами охраны государственной границы, а также для определения главных направлений финансово-экономической деятельности по обеспечению реализации пограничной политики.
Рассмотрим эти основные угрозы.


ТРАНСГРАНИЧНАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ И ПОГРАНИЧНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ НА СУХОПУТНЫХ ГРАНИЦАХ

Анализ свидетельствует, что в приграничных регионах Российской Федерации год от года растет число организованных преступных групп. Пожалуй, это одно из важнейших отличий нынешней ситуации в приграничье от той, которая была в период существования Советского Союза. Времена, когда шла "охота" за одиночными нарушителями границы, которые тайком, под покровом ночи пытались проникнуть к нам с разведывательными целями, канули в лету. Ныне объектами противоправных устремлений хорошо организованной преступности, носящей трансграничный характер, являются государственная граница, приграничные районы, внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона, континентальный шельф Российской Федерации; их природные ресурсы.
В последнее время деятельность трансграничных криминальных структур, занимающихся незаконной миграцией, контрабандой наркотиков, оружия и боеприпасов, природных ресурсов, материальных, интеллектуальных и культурных ценностей, значительно активизировалась. Территориально угрозы экономической безопасности и национальным интересам России в пограничной сфере все больше смещаются с дальних подступов на собственно российскую государственную границу и приграничную территорию. Этому способствуют следующие обстоятельства: утрата позиций Российской Федерации на внешних границах государств-участников СНГ; меры, принимаемые государствами Европы по укреплению своих восточных границ в рамках Европейского Союза и Шенгенских соглашений; развитие процесса бесконтрольного проникновения транснациональных корпораций в экономику России; создание на территории южных соседей России так называемых антитеррористических баз стран Северо-атлантического союза; отсутствие надежной системы противодействия экономическим пограничным угрозам на российско-казахстанском и российско-украинском участках границы; незавершенность процесса разграничения морских пространств и международного оформления Государственной границы Российской Федерации.
Весьма опасной представляется тенденция роста количества незаконных мигрантов, проникающих на территорию Российской Федерации с целью оседания здесь или дальнейшего следования в другие страны.
Анализ свидетельствует, что в настоящее время поток иностранцев, следующих в Россию, превышает аналогичные показатели 1991-1992 гг. в 4-5 раз. По некоторым источникам, в настоящее время в России нелегально находится до 5 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства308.
Острота проблемы заключается в том, что в настоящее время сформировались и действуют организованные преступные группировки иммигрантов, тесно связанные с российскими и международными криминальными структурами. Есть все основания полагать, что противоправная деятельность этих группировок, если не принять экстренных мер, может усилиться. Этому способствуют такие факторы, как стремление Запада использовать Россию, во-первых, как основной "санитарный барьер" на пути незаконной миграции в страны Западной Европы, во-вторых, как своего рода отстойник иммигрантов из "третьего мира".
Особое беспокойство вызывает незаконная миграция из Китая. На Востоке страны по существу создается китайская "пятая колонна". Так, по данным на конец 1990-х гг. в Сибири и на Дальнем Востоке расселилось до 2 млн. граждан из Китая309.
Войска и органы Пограничной службы принимают меры по пресечению незаконного въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации. Так в 2001 г. через государственную границу проследовало более 80 млн. человек. Выявлено более 4,6 тыс. человек с чужими и поддельными документами. Не пропущено через границу более 91 тыс. российских и иностранных граждан (в 1999 г. - 44 тыс.)310.
Особый интерес для характеристики роли Пограничной службы в обеспечении экономической безопасности представляет анализ ее деятельности по пресечению различных видов контрабанды: наркотиков; различных товаров и материалов, энергоносителей; морских биологических ресурсов.
Пограничные угрозы в сфере контрабанды наркотиков особенно опасны.
В настоящее время на территории России фактически завершен процесс формирования многопрофильной наркомафиозной структуры, включающей в себя производство сырья, его переработку, транспортировку и распространение наркотиков в общенациональных масштабах. Основными источниками поставок наркотиков в Россию являются Афганистан и Пакистан, а также центральноазиатские государства СНГ.
В последние годы Россия стала не только страной транзитных маршрутов переброски наркотиков из Афганистана и Пакистана в Западную Европу, но и сама постепенно превращается в огромный рынок их потребления. Помимо опия и героина из Афганистана, в Россию поступает кокаин и героин из Мексики, Колумбии, Нигерии и других стран.
Транснациональные наркогруппировки, занимающиеся незаконным производством и распространением наркотиков, хорошо организованы и технически оснащены, имеют устойчивые международные и межрегиональные связи, оперируют значительными финансовыми средствами, позволяющими вербовать пособников и соучастников в среде сотрудников государственных правоохранительных органов.
Пограничные войска и органы активно участвуют в задержании и изъятии наркотических средств. Так, только с 1993 по 1998 г. включительно было изъято более 13,5 тыс. т. наркотических средств. Эта тенденция сохраняется. Директор ФПС России, подводя итоги 2001 г., отметил, что если в 1996 г. российскими пограничниками только на таджикско-афганском участке границы было изъято всего лишь 2 кг героина, то в 2000 г. из 3130 кг задержанных наркотиков героин составлял 801 кг. В 2001 г. удалось перехватить около 5,5 т наркотических грузов, причем половину из них составлял героин. Это примерно 25 млн. индивидуальных наркотических доз311.
Важно понять значимость результатов, достигнутых пограничными войсками и органами в деле противодействия наркотизации страны. Рассмотрим типичный случай, происшедший в октябре 1999 г. на одном из участков таджикско-афганской границы. Тогда наши пограничники задержали крупнейший за последние годы контрабандный груз (более 150 кг) героина. Если считать, что 1 г этого зелья в Москве стоит примерно 200 долларов США, то только в этом единичном случае пограничники пресекли перекачку 50 млн долларов. Во-вторых, по другому "ценнику", 1 г. героина - это разрушенный организм молодых людей, тюремные сроки, убийства, сломанные жизни. По приблизительным подсчетам, войска и органы Пограничной службы только за 1998 г. оградили (условно) более 13 млн. человек (граждан России) от пристрастия к наркотикам и сохранили их для общества.
Пресечение таких поставок при значительных объемах товарооборота и пассажиропотока, слабости всех видов контроля, особенно на новых участках границы, во многом зависит от взаимосогласованных усилий правоохранительных органов и специальных служб России как на межведомственном, так и на межгосударственном уровне.
Беспокойство вызывает обустройство пунктов пропуска на государственной границе, недостаточное оснащение их техническими средствами контроля. Количество пунктов пропуска в последние годы постоянно растет, однако далеко не все они оборудованы современными техническими средствами пограничного и таможенного контроля, что отнюдь не способствует решению проблемы обеспечения надлежащего контроля за перемещением товаров и грузов через государственную границу.
Большое распространение в настоящее время получило сращивание должностных лиц государственных структур с преступными организациями. Наиболее рельефно это проявляется в сфере контрабанды наркотиков, оружия, боеприпасов, товаров широкого потребления, спирта, спиртосодержащей продукции. При этом преступными группировками используются как ложно-легальные, так и нелегальные способы перемещения товаров и грузов через границу: "двойные пакеты" сопроводительных документов, прямое сокрытие контрабанды в следующих через пункт пропуска транспортных средствах, пересечение границы вне пунктов пропуска, в особенности на российско-казахстанском и российско-украинском участках границы.
Большой материальный ущерб государству наносит нелегальный вывоз за рубеж нефтепродуктов, стратегического сырья и цветных металлов. Например, одним из способов вывоза горюче-смазочных материалов является заключение фиктивных договоров об их поставке коммерческим структурам Калининградской области. Большая часть этих нефтепродуктов затем переадресовывается в страны Балтии и другие европейские государства.
Организованные преступные группировки, действующие на территории России, уже несколько лет назад проникли в страны Западной и Восточной Европы, а затем и в страны Азиатского и Американского континентов. В свою очередь, организованная преступность зарубежных стран активно стремится в Россию. В настоящее время налицо определенное слияние этих двух ветвей, что создает чрезвычайно опасную ситуацию, с которой столкнулись правоохранительные органы многих стран мира, в том числе и российские пограничники.


ТРАНСГРАНИЧНАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ И ПОГРАНИЧНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ НА ПОГРАНИЧНЫХ АКВАТОРИЯХ

Рассмотрим пограничные угрозы в сфере морских биологических ресурсов. В ст. 9 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях". Следовательно, использование и охрана природных ресурсов (в том числе биологических и минеральных ресурсов морского пограничного пространства312) не просто входит в сферу национальных интересов России и оказывает влияние на состояние экономической безопасности государства, а составляет материальную основу экономических интересов проживающего в регионе населения.
В настоящее время прибрежная часть Мирового океана стала одним из приоритетных объектов геополитики ряда государств. В то же время в морском пограничном пространстве России сложилась тревожная ситуация, которая по своему содержанию представляет реальную угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Важнейшее место в ней занимает проблема расхищения морских ресурсов, особенно обострившаяся за последние годы. Так, по некоторым оценкам, за период с 1989 по 1998 г. из 4,5 млн. т. морских биоресурсов, добываемых ежегодно, легальный экспорт составил около 1 млн. т., нелегальный - около 2 млн. т., и только 1 млн. т. поступили на внутренний рынок. За счет нелегального экспорта морских биоресурсов за последние 7 лет государству нанесен ущерб на сумму более 35 млрд. руб.313.
По оценкам Главного контрольного управления Президента России, наша страна ежегодно несет от незаконного вылова и экспорта морепродуктов потери, составляющие до 2,5 млрд. долларов США, что сопоставимо с цифрами, характеризующими отток капитала за рубеж.
Возможностями Пограничной службы контролируется промысловая деятельность значительного количества морских компаний различных форм собственности, чьи суда в той или иной мере причастны к противоправной деятельности в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.
В последнее время отмечается возникновение новых элементов в тактике правонарушителей. В частности, ими используется уход от уплаты наложенного штрафа путем объявления фирмы-судовладельца банкротом, а также оспаривание в судебном порядке наложенных взысканий, для чего широко используются связи среди представителей юридических органов.
Особую угрозу экономической безопасности страны представляет расхищение морских биологических ресурсов на востоке страны, в частности в акватории российской части Тихого океана и его морей. На Дальнем Востоке промысловые суда нарушают российское и международное морское законодательство путем ведения промысла без разрешения на добычу и транспортировку морепродуктов, при отсутствии промысловой и судовой документации, а также бортовых номеров. При этом суда не отвечают на вызовы по радиосвязи и не выполняют требований пограничников об остановке.
В соответствии с Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", федеральными законами "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О Пограничной службе Российской Федерации", "О внутренних водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. ? 950 на Пограничную службу возложены задачи по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, территориального шельфа и их природных ресурсов. Причем ФПС России является координатором в использовании сил и средств органов охраны исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в сфере защиты государственной границы. Но, вместе с тем, до настоящего времени не выработан механизм осуществления такой координации. Ныне существующая нормативная правовая база, которая призвана обеспечивать законность отдельных видов охраны морских биологических ресурсов, требует серьезной доработки. Необходимо создание эффективного государственного механизма приоритетной защиты национальных интересов России в ее морском приграничном пространстве.
Похоже, что и на региональном, и на государственном уровне законодатели который год задаются риторическими вопросами: почему российский рыбак не работает на свой берег? Почему стоят перерабатывающие мощности наших рыбных комбинатов? Почему биологическое сырье уходит за границу? Почему не осваиваются океанические ресурсы у берегов других стран и в конвенционных зонах?
Ответы на эти вопросы находятся в компетенции законодателей.
Пока не будут решены эти проблемы, никакие усилия по охране биоресурсов, предпринимаемые пограничниками, не принесут ощутимых результатов, так как в сложившемся законодательном поле преступная деятельность приносит преступникам прибыль, значительно большую, чем ущерб от налагаемых на них пограничниками штрафных санкций. Необходимо осуществить систему мер по рационализации правовых норм в части налога на добавленную стоимость, портовых сборов, оформления судов, распределения квот; провести эксперименты по освобождению от налога на добавленную стоимость, по переходу от выдачи квот добытчикам к выдаче квот переработчикам, так, чтобы повернуть рыбака лицом к своему берегу, создать полноценные рыбохозяйственные комплексы, снять социальное напряжение безработицы в соответствующих приграничных районах и сделать эффективными и подконтрольными собираемые там налоги. Необходимо укрепить государственный сектор в рыбопромысловой и рыбообрабатывающей промышленности, так как она занимает третье место по вкладу в наполнение бюджета страны и ее доля при разумном ведении хозяйства может возрасти.

Развитие пограничного ведомства страны в последние годы шло по направлениям адаптации к новым задачам и условиям; консолидации с другими органами исполнительной власти и субъектами экономики в аспекте совершенствования координации вопросов пограничной политики и новых источников ее финансирования; расширения ареала пограничной деятельности в операциях по противодействию трансграничной преступности; совершенствования координации пограничной деятельности, создания благоприятной социально-экономической среды в приграничных регионах, совершенствования пограничного законодательства в пограничной сфере.
Дальнейшее уточнение роли и места Пограничной службы Российской Федерации в вопросах обеспечения экономической безопасности страны может быть представлено следующими предложениями.
Необходимо ускорить разработку федеральными органами исполнительной власти согласованных законодательных мер: по усилению защиты интересов Российской Федерации на государственной границе и на приграничной территории, по борьбе с трансграничной преступностью; по совершенствованию систем всех видов контроля на государственной границе с целью более эффективного пресечения незаконного перемещения через нее людей, грузов, оружия и боеприпасов, наркотиков и др.; по восстановлению системы централизованного учета въезда-выезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию; по применению норм административного и уголовного права к гражданам России и другим лицам, задерживаемым за нарушение режима госграницы и противоправные действия на границе в условиях отсутствия международного соглашения о границе и ее режиме; по выработке механизма депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории России, но не подпадающих под статус беженцев (события на Северном Кавказе еще раз подтвердили актуальность этой проблемы); по поддержанию и укреплению пограничного режима, с учетом местных особенностей приграничных территорий; по установлению действенного контроля над введением квот, выдачей и использованием по предназначению лицензий на экспорт грузов, имеющих стратегическое значение; по возобновлению финансирования Федеральной целевой программы по охране территории России от завоза и распространения особо опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений.
Реализация перечисленных предложений, по нашему мнению, поможет Пограничной службе улучшить охрану государственной границы и обеспечение экономической безопасности в пограничной сфере, особенно на новых участках границы.
Кроме того, анализ показывает, что в интересах уточнения роли Пограничной службы в обеспечении пограничной безопасности и реализации пограничной политики теория военной экономики и пограничное законодательство должны быть дополнены существенными теоретическими и практическими вкладами. Необходимо развить методологию анализа причин, ведущих к возникновению пограничных угроз, угроз экономической безопасности в пограничной сфере. Необходимы законодательные установления, обеспечивающие возможность влияния на причины возникновения пограничных угроз и на формирование общественных институтов эффективного противодействия этим угрозам, на формирование новой социально-экономической среды пограничных регионов. Необходимы законодательные установления, обеспечивающие возможность расширения ареала пограничных действий наших войск и органов и войск и органов сопредельных стран с целью противодействия трансграничной преступности, наркоагрессии, негативным эффектам деятельности транснациональных компаний в пограничной сфере.

--------------------------------------------------------------------------------
Примечания

302Основы пограничной политики Российской Федерации. М., 1996, с.5.
303По инициативе ФПС России с 28 государствами подписано: 27 межгосударственных, 49 межправительственных, 134 межведомственных, 8 многосторонних международно-договорных документов.
304Федеральный закон "О Пограничной службе Российской Федерации". - Граница России. 2000, ? 20.
305Вардомский Л.Б. Внешнеэкономическая либерализация и региональные проблемы России. Научный доклад. М., 1996.
306См., например: Основные положения в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации. М., 1994; Военная экономика (актуальные проблемы): Учебник. / Под ред. Соколова П.В и Наумова В.М. М., 1997; Основы экономической безопасности (государство, регион, предприятие, личность). /Под ред. Олейникова Е.А. М., 1997; Богданов И.Я. Экономическая безопасность России: цифры и факты. М., 1999; Сенчагов В.Д. О сущности и основах стратегии экономической безопасности России. - Вопросы экономики. 1996, ? 1.
307Военная экономика : . С. 102.
308Н. Зятьков. Каких гостей ждет Россия? - Аргументы и факты. 2002, .?15, с. 3.
309Зайончковская Ж.А. Китайцы в России: угроза или спасение? - Новая газета, 2002, ?26, с.5.
310Мохов В. Год пограничной тревоги. "Зеленые фуражки" по-прежнему ведут борьбу с потоком наркотиков и нелегальной миграцией - Красная звезда, 26.01.2002.
311Плотников Н. Война с террористическим интернационалом. - Независимая газета, 2002, ? 1.
312Под морским пограничным пространством понимается пространство, охватывающее морские внутренние воды, территориальное море, прилежащую исключительную экономическую зону и континентальный шельф Российской Федерации.
313Алексин В. России следует выработать морскую доктрину. - Независимое военное обозрение, 1999, .? 28, с. 3.
 
0




Rambler's Top100
Все фотографии и материалы получены из открытых источников и опубликованы в информационных целях.
В случае неосознанного нарушения авторских прав они будут убраны после получения соответсвующей просьбы от авторов, правохранительных органов или издателей в письменном виде.
Информация и изображения представлены как познавательный материал.
Права на ретранслированные материалы принадлежат первоисточникам